Antoni Radczenko: W nocy z 9 na 10 września polska przestrzeń publiczna została zaatakowana przez rosyjskie drony. Wszystko wskazuje na to, że był to świadomy atak. Dlaczego w NATO nie został uruchomiony art. 5 traktatu północnoatlantyckiego?
Tomasz Lachowski: Warto zacząć od tego, że pierwszy komunikat z rana 10 września Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych RP mówił o akcie agresji, co jest bardzo poważnym stwierdzeniem na gruncie prawa międzynarodowego publicznego. Natomiast w ciągu dnia wszystkie najważniejsze organy polskiego państwa – czyli Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz prezydent – deeskalowały sytuację na poziom „daleko idącej prowokacji”.
Oczywiście państwo polskie mogłoby się upierać przy akcie agresji – że zostaliśmy zaatakowani przez Rosję w sensie prawnym, dlatego mamy prawo do samoobrony i wnioskujemy o uruchomienie procedur na podstawie art. 5 paktu północnoatlantyckiego. Niemniej było jasne, a z perspektywy politycznej spotkałoby się z niezrozumieniem, że Polska stała się ofiarą zewnętrznej napaści zbrojnej.
Pamiętajmy, że dzisiejsze prawo międzynarodowe publiczne (dotyczące relacji między państwami) zostało ukształtowane w znacznej mierze jeszcze przed II wojną światową lub niedługo po niej. Myślę zwłaszcza o Karcie Narodów Zjednoczonych, która została podpisana w czerwcu 1945 r. Art. 2 pkt 4 Karty mówi o zakazie użycia siły zbrojnej i groźby jej użycia – co jest jedną z kluczowych zasad porządku prawnomiędzynarodowego oraz osnową reżimu „ius ad bellum”. Moim zdaniem Rosja tę normę swoim zachowaniem naruszyła.
Jednak akt agresji lub napaść zbrojna jest czymś więcej, bo to jest tzw. kwalifikowana forma zakazu użycia siły. Atak powinien być o wiele bardziej intensywny, na dużo większą skalę, o dużo większym potencjale zniszczenia. Innymi słowy, stanowiącym o wiele większe zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli oraz bezpieczeństwa państwa. Ważny jest też czas trwania ataku.
To absolutnie nie oznacza, że rosyjskie działania były legalne. Były bezprawne, naruszyły polską suwerenność oraz terytorialną integralność. Niemniej zgadzam się, że nie było podstaw do uruchomienia art. 5 traktatu o NATO, za to były przesłanki do wszczęcia procedury z art. 4 paktu północnoatlantyckiego. Art. 4 mówi o konsultacjach w ramach NATO, kiedy jedno z państw członkowskich uznaje, że jego integralność terytorialna, niezależność polityczna lub bezpieczeństwo narodowe zostały zagrożone. To wszystko nastąpiło. Za to art. 5 mówi o zbrojnej napaści, której ostatecznie według samej Polski, pozostałych krajów NATO, a także wedle mojej oceny jako prawnika prawa międzynarodowego publicznego – nie było.
Czytaj więcej: Rosyjskie drony nad niebem Polski, Litwa reaguje. WOT postawione w stan gotowości. „Zachowaj spokój”
Czym w takim razie jest zbrojna napaść w świetle prawa międzynarodowego?
Państwa, które tworzyły Kartę Narodów Zjednoczonych w 1945 r., nie były zgodne, jak zdefiniować pojęcie aktu agresji lub zbrojnej napaści. Definicja pojawiła się dopiero wraz z rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 3314 (XXIX) z 14 grudnia 1974 r., czyli praktycznie 30 lat po zakończeniu II wojny światowej.
Czym jest zbrojna napaść według prawa międzynarodowego? To np. „inwazja lub zbrojna napaść sił zbrojnych jednego państwa na drugie państwo”. Teoretycznie w omawianym przez nas przypadku to miało miejsce, ponieważ mieliśmy do czynienia z atakiem sił zbrojnych rosyjskich – drony należały właśnie do wojska Federacji Rosyjskiej. Ważna jest jednak skala i intensywność. To nie było raczej przekroczone.
Kolejny przykład definicji zbrojnej napaści: „wszelka okupacja wojskowa lub aneksja terytorium”. Okupacja lub aneksja może nastąpić nawet bez sprzeciwu danego kraju. Z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia podczas działań rosyjskich z lutego i marca 2014 r., zmierzających okupacji Krymu, gdzie praktycznie nie było oporu ze strony ukraińskiej. Brak oporu nie powoduje jednak, że nie mieliśmy do czynienia z napaścią Rosji na Ukrainę – Federacja Rosyjska już wtedy zainicjowała akt agresji wobec państwa ukraińskiego trwający nieprzerwanie do chwili obecnej. Jako przykład agresji można wskazać również blokadę portów jednego państwa przez okręty wojenne drugiego.
Wreszcie, warto przywołać w tym miejscu naszej dyskusji przykład Białorusi, kiedy 24 lutego 2022 r. oddała ona swoje terytorium do dyspozycji Rosji, aby mogła z niego dokonywać napaści na Ukrainę. Według prawa międzynarodowego Białoruś również jest agresorem.
O ile mi wiadomo, Ukraina oficjalnie nie kwalifikuje Białoruś jako strony konfliktu.
To prawda, dlatego wymaga to słowa wyjaśnienia. Mówimy bowiem o dwóch różnych reżimach prawnych w ramach prawa międzynarodowego publicznego. Jeden z nich to reżim „ius in bello”, inaczej mówiąc – to reżim międzynarodowego prawa humanitarnego (lub prawa wojennego). To właśnie w ramach tego reżimu możemy mieć do czynienia z konfliktem zbrojnym dwóch lub większej liczby państw. Ważne jest zatem zdeterminowanie stron konfliktu. To istotne do określenia, czy mamy do czynienia np. z jeńcami wojennymi oraz czy dane działania bezprawne można określić mianem zbrodni wojennych. Ten reżim jest bardziej „obiektywny”, w przeciwieństwie omawianego wcześniej do reżimu „ius ad bellum”, który cechuje się dużo większą „subiektywnością”.
W idealnym świecie normy reżimu „ius ad bellum” też powinny mieć wyłącznie cechę obiektywną, a kiedy są naruszane, to dany sąd – np. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w Hadze – powinien spór prawny rozsądzić. Jednak w przypadku działań zbrojnych, które niejednokrotnie wybuchają nagle i są dynamiczne, nie ma na to miejsca i czasu. Stąd ta moja uwaga o „subiektywnym” wymiarze reżimu „ius ad bellum”, ponieważ to państwa lub organizacje międzynarodowe dokonują takiej oceny w warunkach „tu i teraz”.
W wypadku reżimu „ius in bello” warto zaznaczyć, że nawet jeśli państwa nie są formalnie w stanie wojny lub nawet zaprzeczają swojemu udziałowi w wojnie, to mimo wszystko w ocenie prawa międzynarodowego konflikt zbrojny się toczy. Białoruś więc w znaczeniu reżimu „ius in bello” nie jest stroną konfliktu, ponieważ nie wysłała swoich wojsk na Ukrainę. Ale jest agresorem w pojęciu „ius ad bellum”, bo udzieliła swojego terytorium do napaści wojsk rosyjskich na państwo ukraińskie. Dlatego też mamy następującą sytuację: Białoruś jest agresorem, ale nie jest stroną konfliktu zbrojnego. Natomiast Rosja jest agresorem oraz stroną konfliktu zbrojnego z Ukrainą w ujęciu obu tych reżimów prawnych.
Jak jest w przypadku Polski? Jak to wygląda z perspektywy prawa międzynarodowego?
W ocenie ekspertów międzynarodowego prawa humanitarnego nastąpił konflikt zbrojny między Polską a Rosją. Konflikt trwał ledwie kilka godzin, kiedy rosyjskie drony znajdowały się w polskiej przestrzeni powietrznej, a wojska polskie oraz sojusznicze próbowały te drony zestrzeliwać. Stąd, pragnąłbym to jeszcze raz podkreślić, tak bardzo istotne jest oddzielenie jednego reżimu prawnego od drugiego. W aspekcie regulacji „ius ad bellum” mówimy o sprawcy i ofierze agresji, a aspekcie „ius in bello” mówimy o stronach konfliktu zbrojnego.
Art. 5 traktatu o NATO dotychczas został uruchomiony tylko raz, po atakach terrorystycznych z 11 września 2001 r. na World Trade Center w Nowym Jorku i na Pentagon, co doprowadziło do inwazji na Afganistan. Czy atak terrorystyczny dokonany przez członków Al-Kaidy nosił wszystkie niezbędne znamiona napaści zbrojnej?
Al-Kaida jest organizacją terrorystyczną, a nie państwem. Ze względu na to, że Al-Kaida operowała z Afganistanu i ówczesny reżim talibów ją popierał, działania Al-Kaidy przypisano Afganistanowi. Oczywiście to była ocena „subiektywna”, ponieważ mówimy o poziomie reżimu „ius ad bellum”.
Stany Zjednoczone oceniły, że napaść zbrojna na państwo amerykańskie nastąpiła, a sojusznicy przyszli z pomocą. Na ile argumenty są silne dla opinii publicznej, na tyle ta argumentacja przebija się również do kręgów politycznych; bądź nie. Stany Zjednoczone, będąc najsilniejszym państwem NATO, przekonały i później zaangażowały swoich sojuszników do odpowiedzi zbrojnej na terytorium Afganistanu. Dlatego to właśnie w 2001 r. jedyny raz w historii art. 5 traktatu o NATO został uruchomiony.
Czy sytuacja państw słabszych jest tożsama z sytuacją Stanów Zjednoczonych?
W przypadku państw bałtyckich lub innych krajów na wschodniej flance NATO bardzo ważne jest, aby nasza argumentacja polityczna oraz prawna były spójne i przekonujące. Nie chciałbym wywoływać wilka z lasu, ale gdybyśmy zostali napadnięci nie tylko przez drony, lecz także np. przez użycie artylerii, to wówczas powinniśmy przedstawić naszą argumentację na forum NATO, ONZ, nie zapominając również o Unii Europejskiej, i na tych forach przekonać inne państw do naszych racji. Możemy próbować opierać się wyłącznie na postanowieniach traktatu międzynarodowego, ale może dojść do sytuacji, gdy czynniki polityczne w innych państwach przeważą nie na naszą korzyść.
Wróćmy do ataku dronów na Polskę. Zgadzam się zarówno z prezydentem RP, jak i premierem RP – warto podkreślić, że oba organy w tej sprawie były zgodne – że słusznie polski rząd wnioskował o uruchomienie art. 4 paktu północnoatlantyckiego (nie zaś art. 5). Zakładam, że gdyby doszło do ataku zbrojnego, zwłaszcza o wymiarze pełnoskalowym, to wówczas uruchomienie art. 5 znajdzie zrozumienie po stronie naszych partnerów.
Z perspektywy prawa międzynarodowego musimy brać pod uwagę to, że składa się ono oczywiście z norm prawnych, ale funkcjonują one w realiach politycznych. Przeważnie to państwa same oceniają, jak zaistniałą sytuację powinny kwalifikować, a naszym zadaniem jako badaczy i analityków jest przedstawienie precyzyjnej opinii na gruncie prawa międzynarodowego.
Czy obowiązujące dziś prawo międzynarodowe, które powstawało w realiach przed i po II wojnie światowej, nie zdezaktualizowało się? Nie nadąża za postępem technicznym. Dobrym przykładem są drony, o których właściwościach wojskowych przed kilkoma laty dyskutowali tylko eksperci. Inny przykład to wojny hybrydowe, które nie są tożsame z konfliktami konwencjonalnymi. Jak powinniśmy je kwalifikować?
Tak, w przypadku wojny hybrydowej ocena prawna staje się jeszcze bardziej skomplikowana. Weźmy dla przykładu poważny atak hakerski, w konsekwencji którego zostaje wyłączony system dowodzenia. Szpitale są odcięte od prądu i przystają funkcjonować. W konsekwencji obywatele danego państwa tracą życie, ale jednocześnie nie mamy ani jednego wystrzału rakiety lub pocisku moździerzowego. Państwo padające ofiarą ataku hakerskiego, zgodnie z obowiązującym prawem międzynarodowym, jest państwem zaatakowanym. Jednak znalezienie akceptacji prawnej innych państw będzie o wiele trudniejsze niż w przypadku ataku konwencjonalnego.
Teoretycznie w takiej sytuacji państwo ofiara powinno zwołać Radę Bezpieczeństwa ONZ lub przedstawić sprawę na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ, aby sprawdzić, ile państw członkowskich przekonają jego argumenty.
Oczywiście możemy rozkładać daną normę prawną na czynniki pierwsze, ale i tak ocena – niestety – należy do polityków. Powtórzę raz jeszcze. Sąd międzynarodowy może i powinien ocenić, czy coś jest legalne lub nielegalne, ale taka ocena trwa najczęściej kilka lat. Tymczasem przywódcy państwowi muszą działać „tu i teraz”. Dlatego tak ważna jest prezentacja spójnych i skutecznych argumentów na forum międzynarodowym. Nie muszę dodawać, że państwa regionu Europy Środkowo-Wschodniej, które są najbardziej zagrożone przez agresywne działania Kremla, powinny mówić w tej sprawie jednym głosem.
Wywiad opublikowany w wydaniu magazynowym dziennika „Kurier Wileński” Nr 38 (107) 20-26/09/2025