Sejm obecnej kadencji, jak poinformował Wydział Badań Departamentu Informacji i Komunikacji Kancelarii Sejmu, przyjmuje średnio 7,4 aktu prawnego w ciągu posiedzenia. W trakcie pięciu sesji sejmowych parlament Litwy przyjął 1780 aktów prawnych, czyli o 200 aktów prawnych mniej niż w podobnym okresie przyjął Sejm poprzedniej kadencji. Przyjmowane akty prawne to przede wszystkim ustawy. Odpowiednio dla poprzedniej i obecnej kadencji współczynnik ten wynosi 74,49 proc. i 70,30 proc.
Jakość i ilość
Były przewodniczący Sądu Konstytucyjnego oraz dziekan wydziału prawa na Uniwersytecie Witolda Wielkiego, prof. Dainius Žalimas sądzi, że ilość niekoniecznie oznacza jakość.
– Produkowanie dużej ilości aktów prawnych absolutnie nie świadczy o produktywności. System prawny nie jest kołchozem, gdzie jakość mierzy się ilością zdobytych plonów. Duża liczba przyjętych aktów prawnych świadczy raczej o niestabilności systemu. Trzeba pamiętać, że w większości wypadków to nie są nowe ustawy, tylko poprawki do już istniejących. Jeśli ustawy są ciągle poprawiane, to znaczy, że mamy niejakościowy system prawny. Gdyby mieliśmy jakościowe akty prawne, to one nie potrzebowałyby zmian. Sądzę, że lepiej nie przyjmować coraz to nowych aktów, tylko dłużej pracować nad samym projektem. Już przy przygotowaniu trzeba ocenić, jakie będą skutki. Trzeba wysłuchać rad ekspertów oraz społeczeństwa. Procesowi legislacyjnemu powinna towarzyszyć argumentowana dyskusja – twierdzi prawnik w rozmowie z „Kurierem Wileńskim”.
Prawnik i wykładowca Uniwersytetu Wileńskiego, prof. Vytautas Nekrošius dostrzega jednak pozytywne zmiany. – Moim zdaniem Sejm obecnej kadencji działa lepiej w materii jakości niż poprzedni. Zasięga opinii u ekspertów i próbuje wyciągać odpowiednie wnioski. Zły wpływ na pracę Sejmu miały sytuacje kryzysowe. Pierwsza rzecz to pandemia, kiedy próbowano bardzo szybko uregulować pewne zasady. Kiedy spojrzymy na pandemiczne rozporządzenia rządu, to zobaczymy, że były zmieniane bardzo często. Po pewnym czasie już nikt nic nie rozumiał. To była sytuacja kryzysowa, w której nasi ustawodawcy nie zdali egzaminu. Problem pojawia się wówczas, kiedy chce się uregulować „całe życie” człowieka. To jest niemożliwe, a poza tym nie ma takiej potrzeby. Ustawy lub rozporządzenia muszą regulować tylko kwestie zasadnicze – tłumaczy rozmówca.
W odróżnieniu od pandemii wojna w Ukrainie nie wywołała paniki w Sejmie. – Sytuacja również szybko się zmieniała, ale rząd i Sejm dużo lepiej reagowały na bieżące wyzwania. W tym przypadku działano nie na zasadzie: „robimy, a później myślimy”, tylko odwrotnie – podkreśla Vytautas Nekrošius.
Czytaj więcej: Konferencja: „Prawo do imienia i nazwiska: wyzwania i perspektywy”
Inicjatywa rządu
Najczęściej przyjmowane akty prawne były złożone przez rząd – dotyczy to 65,84 proc. ogółu. Posłowie zainicjowali 28,36 proc. zaaprobowanych przez ciało ustawodawcze aktów prawnych. Akty prawne zainicjowane przez ośrodek prezydencki stanowią 4,15 proc. przyjętych aktów prawnych, czyli w tym przypadku odnotowano nieduży wzrost. W poprzedniej kadencji ustawy prezydenckie stanowiły 3,02 proc. Nowe projekty ustaw, jak podkreśliła Kancelaria Sejmu, stanowią zaledwie 2,87 proc. W tym przypadku obecna kadencja nie różni się zbytnio od kadencji poprzedniej. Wówczas nowe projekty stanowiły 2,51 proc.
Žalimas jest przekonany, że instytucje odpowiedzialne za jakość tekstów prawnych nie zawsze wywiązują się ze swoich obowiązków. – Kiedy pracowałem w Sądzie Konstytucyjnym, to ilość aktów prawnych słabej jakości ciągle rosła. Obecny Sąd Konstytucyjny stał się mniej pryncypialny, dlatego jest mniej ujawnianych sprzeczności z konstytucją. Powiem szczerze, kiedy czyta się tekst aktów prawnych, to gołym okiem widać ich słabą jakość. To właśnie jest jedna z przyczyn, dlaczego jest tak dużo poprawek. Z drugiej strony, zbyt duża ilość nowych ustaw i poprawek prowadzi do tego, że można po prostu przegapić jakąś nowelizację – podkreśla Žalimas, dodając, że od kilku lat widoczne są braki w wykształceniu legislatorów, co również nie przyczynia się do jakości aktów prawnych.
Nie tylko prawnicy
Często można usłyszeć, że zła jakość prawa wynika z tego, że posłowie bardzo często nie mają wykształcenia prawniczego. Z takim podejściem nie zgadzają się obaj nasi rozmówcy.
– Nie można myśleć w ten sposób, że tylko prawnicy mogą przygotować jakościowy akt prawny. W procesie tworzenia ustaw ważny jest też wkład specjalistów z innych dziedzin. Na przykład są akty prawne regulujące korzystanie z lasu lub wszelkie powiązania i zależności związane z posiadania ziemi. W tym przypadku bez znawców tematu nie uda się przygotować jakościowego projektu – ocenia Žalimas. – Trzeba pamiętać, że ustawę przyjmują politycy, którzy są naszymi przedstawicielami. To oni decydują o tym, jak mamy żyć. Nie można oderwać tego prawa od polityków. Wkład prawników polega na tym, aby konkretny akt prawny był na odpowiednim poziomie. Muszą patrzeć, aby nie był sprzeczny z konstytucją i elementarnymi zasadami prawnymi. W tym przypadku prawnicy są tylko siłą wspomagającą. Oczywiście, zawsze to podkreślałem, że wśród posłów muszą być prawnicy, bo prawnik wykazuje odpowiedni sposób myślenia legislacyjnego. Niemniej nie mogą to być tylko sami prawnicy – dodaje Nekrošius.
Co trzeba zmienić, aby jakość przyjmowanych aktów prawnych się zwiększyła? – Moim zdaniem trzeba zrezygnować z przyjmowania ustaw w trybie pilnym. Kiedy ustawa jest przyjmowana z miejsca, to oznacza, że taki akt prawny praktycznie nie jest omawiany i analizowany. Druga sprawa, koalicja rządząca przy procesie legislacyjnym powinna współpracować z opozycją. Nie może być takiego podejścia, że jeśli to jest nasz projekt, uchwalamy go, z nikim się nie konsultując. Rządzący muszą rozumieć, że trafne pomysły wpływają również ze strony opozycji. Trzeba pamiętać, że Sejm jest miejscem dyskusji. Demokracja nie polega na tym, że mniejszość słucha większości, tylko na tym, że wszystkie interesy są uwzględniane – przekonuje Vytautas Nekrošius.
Jak wynika z prezentowanej przez Kancelarię Sejmu analizy, w obecnej kadencji zmniejszyła się liczba aktów przyjmowanych w trybie pilnym. Przyjęto w takim trybie tylko 284 aktów prawnych z 1780, co stanowi niecałe 16 proc. W poprzedniej kadencji tryb pilny zastosowano 577 razy. Kancelaria Sejmu podkreśla, że najczęściej tryb pilny był stosowany w kadencji 2008–2012.
Czytaj więcej: Brigida Bacienė: „Prawo Pracy pomaga unikać konfliktów”
Prestiż służby państwowej
– Atrakcyjność pracy posła i w służbie państwowej już dawno upadła. Dotyczy to zarówno wynagrodzenia, jak i samego prestiżu. Kiedy tam trafiają nie najlepsi, to trudno oczekiwać dużej jakości w systemie prawnym. Wyjściem z sytuacji, moim zdaniem, jest polepszenie poziomu samego procesu legislacyjnego oraz podniesienie prestiżu posła i służby państwowej. Akty prawne potrzebują odważnego myślenia, a nie tylko czekania na inicjatywę z góry. Dyskusja w tej kwestii trwa od dawna, ale na razie brak jakichkolwiek wyników – podsumowuje Dainius Žalimas.
Niedoskonałość systemu prawnego i częste nowelizacje aktów prawnych nie oznaczają, że w prawie połapać się mogą tylko prawnicy. – Nie da się odpowiedzieć „tak” lub „nie”. Wszystko zależy od konkretnego człowieka i konkretnej sprawy. W życiu widziałem bardzo różne sytuacje. Były przypadki, kiedy człowiek, nie będąc prawnikiem, wygrywał sprawę w Sądzie Konstytucyjnym. Ogólnej wiedzy wystarczyło mu do zrozumienia, że pewien akt prawny jest sprzeczny z konstytucją. Oczywiście to są wyjątki. Generalnie zwykłemu człowiekowi trudno połapać się w systemie prawnym. Bo właśnie im więcej przyjmuje się ustaw, im więcej wprowadza się poprawek, tym człowiekowi trudniej się połapać. To jest naturalne – zaznacza były sędzia Sądu Konstytucyjnego.
Artykuł opublikowany w wydaniu magazynowym „Kuriera Wileńskiego” Nr 5(15) 04-10/02/2023